Тема Украины федеральной вдруг стала необыкновенно популярна. Главным аргументом при этом выступает тезис о «ментальном расколе» нашей страны на две части, граница между которыми проходит по Днепру.

Между тем, тема изменения формы государственного устройства крайне сложна и имеет три основных аспекта: исторический, политический, административно-управленческий.

Наследие Черновола

Сторонники федеративного устройства без остановки повторяют политические мантры о «двух Украинах», «цивилизационном расколе» и «ментальных различиях» украинцев.

В большинстве своем подобные заявления — не более чем эмоциональные высказывания, не отражающие реальную ситуацию в стране. Во-первых, протесты против Налогового кодекса, пенсионной реформы, замены льгот адресной помощью, проверки «подлинности» воинов-интернационалистов, чернобыльцев и прочие примеры социального брожения показали, что, скажем, у жителя Харькова с львовянином больше общих интересов, нежели противоречий.

Во-вторых, высказывания отдельных политических сил (например, активистов «Украинского выбора»), которые в промышленных масштабах распространяются по социальным сетям и блогам, являются скорее политическими лозунгами, нежели реальной программной действий, подкрепленной теоретическим фундаментом.

Кстати, нередко сторонники федерального устройства проявляют вопиющую безграмотность, обосновывая свои идеи тем, что Украина — «не унитарное государство, потому что в ее составе есть Крымская автономия». Хотя в европейской практике немало примеров, когда унитаризм сочетается с наличием таких административных образований. Например, в Италии и Испании.

Когда дискуссия переходит в научную плоскость, федералисты апеллируют к интеллектуальному наследию одного из основателей «Народного Руха» Вячеслава Черновола, который на рубеже 80-90-х годов прошлого столетия выступал именно за федерализацию Украины.

Как вспоминает его сын, Тарас Черновол, идея преобразования УССР в федерацию вызрела у политика примерно в 1987 году. Вячеслав Черновол на тот момент исходил из того, что западные области страны не поверглись таким «инъекциям коммунизма», как юго-восток, и удержать территории в рамках централизованного геополитического образования будет сложно.

К 1991 году, когда стало ясно, что дни советской власти сочтены, лидер «Руха» публично заявлял, что не желает «менять московский централизм на киевский». Но под давлением обстоятельств Вячеславу Черноволу пришлось отказаться от прежних идей. Этому способствовало несколько факторов: восстановление Крымской автономии, принятие в 1992 году ее Конституции, позиция РФ по Черноморскому флоту, авантюрная политика президента Крыма Юрия Мешкова и сепаратистские настроения в восточных областях.

Призрак «сепаратизма»

Сейчас тема отделения части регионов от Украины не так актуальна, но ультрапатриоты склонны рисовать картину в мрачных тонах. ВО «Свобода», например, настаивает на ликвидации Крымской автономии. Ее лидер Олег Тягнибок уверен, автономный статус полуострова выльется в сепаратизм: то ли русский (при поддержке Москвы), то ли крымско-татарский (при содействии Турции).

В реальности такие заявления не имеют оснований. Региональная крымская пресса прямым текстом пишет о «маргинализации» русского движения, приватизации его отдельными личностями. За двадцать лет в автономии наплодили столько организаций, в названиях которых есть слова «русская» или «русское», что глаза разбегаются.

За все эти годы их руководители успели сотни раз поскандалить друг с другом, взаимно обменявшись обвинениями в «предательстве русской идеи». Постепенно защита «российских соотечественников» (как и любая политика вообще) превратилась в бизнес.

Социальная база прорусских организаций тает с каждым днем. Как следствие, 4 ноября прошлого года в Симферополе впервые за годы независимости не было традиционного «Русского марша»...

Украинскому обществу пора понять, что у Кремля сегодня нет внятной стратегии в отношении Крыма и Украины вообще. Количество интеграционных процессов на постсоветском пространстве, в которых Кремль пытается дирижировать, значительно превосходит их качество.

Касательно крымских татар, то система курултай-меджлис прочно вмонтирована в политическое поле Украины и систематически выступает на стороне украинских национал-демократов. Лидеры меджлиса при этом заявляют, что их целью является создание национально-территориальной автономии в составе Украины.

Административная мутация

Фатальная ошибка отечественных федералистов заключается в нежелании учитывать объективные факторы. Дело в том, что при современном состоянии местного самоуправления преобразование страны в федерацию невозможно.

С момента ратификации Украиной Европейской хартии местного самоуправления прошло почти четырнадцать лет. Киев обязался предоставить регионам больше полномочий, но пока отсутствует единый подход к развитию местного самоуправления: одни предлагают упразднить областные и районные государственные администрации, другие — пересмотреть их функции и задачи.

Корень проблемы — в отсутствии четких разграничений между функциями советов и государственных администраций. Громады и администрации могут разрабатывать программы социально-экономического развития, вносить изменения в государственные, распоряжаться природными ресурсами.

Шестнадцать полномочий дублируются полностью, двенадцать — частично. В реальности основная задача администраций должна сводиться к обеспечению исполнения и соблюдения Конституции и законов Украины. Управлением территориями должны заниматься громады.

В прошлом году местному самоуправлению очередной раз «обрезали» полномочия, передав регистрацию права собственности на недвижимость территориальным подразделениям Минюста. Закон «О регулировании градостроительной деятельности» также ограничивает права громад. Они не могут даже утверждать генплан своего населенного пункта. Если документ не устраивает жителей и совет не станет его утверждать, то за него это сделает орган исполнительной власти. У советов также отобрали право устанавливать тарифы.

Современные проблемы заложены несбалансированной административной политикой первых лет независимости. В 1991 году в Украине попытались было создать местное самоуправление путем децентрализации. В СССР при советах существовали исполкомы, вмонтированные в единую вертикаль. В результате правительство потеряло рычаги управления на местах.

На следующий год перешли к такой схеме: на уровне сел, поселков и городов оставили исполкомы, а на уровне областей и районов создали государственные администрации. Тогда это рассматривалось как временная необходимость, а не попытка отобрать у советов исполнительные функции. Нынешняя модель нарушает Европейскую хартию о местном самоуправлении, но складывалась она на протяжении всех лет независимости.

Григорий Демидов, Заслуженный юрист Украины:

— Обсуждение темы федерализации нашей страны находится на уровне полуакадемических рассуждений некоторых личностей. С позиции теории государства и права, федерация — союз государств. Подчеркиваю, именно государств. Классический пример — Германия. То есть когда несколько государственных образований объединяются вокруг одного центра. У нас нет политико-правовых и административных оснований для федерализации.

«Если делать, то по-большому»

Не так давно народный депутат Сергей Гриневецкий сообщил, что, возможно, в Украине вместо 24 областей будет 8 регионов, в которые войдут 2-3 прежние области.

Такая модель территориальной реформы, по мнению ученых, обеспечит четкую вертикаль исполнительной власти, консолидирует денежно-финансовые ресурсы, в разы сократит бюрократический аппарат и, следовательно, границы и имеющийся потенциал тотальной ныне коррупции, убежден Сергей Гриневецкий. Ссылка на «вертикаль исполнительной власти» указывает, что при реализации такой модели от самоуправления громад ничего не останется. Плюс укрупнение областей грозит серьезными бюрократическими сбоями.

Судите сами: вместо трех главков МВД будет один. Аналогичная ситуация с остальными органами исполнительной власти. Должности такого уровня — это не только престиж и власть, но и конкретные экономические преференции, от которых региональные элиты не откажутся никогда.

Предложенный план вверг в смятие руководителей на местах. Да и руководитель Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Администрации Президента Марина Ставнийчук сравнила данную инициативу с «ненаучной фантастикой» и заверила, что проект Концепции реформирования местного самоуправления не содержит никакого намека на перекраивание карты территориального устройства.

На этом фоне за федерализацию в Украине могут выступать либо безнадежные романтики, либо люди, не имеющие ни малейшего представления о работе государственного механизма. Сторонники «скорейшей федерализации» Украины попадают в ловушку простого решения — когда вместе с ногтями обрезают пальцы.