За последнее время президент Виктор Янукович лишил губернаторского кресла сразу трех своих ставленников – одесского губернатора Эдуарда Матвийчука, губернатора Львовщины Виктора Шемчука и главу Ивано-Франковской области Михаила Вишиванюка. В чем же причины кадровой «революции» на местах?

Говоря о статусе и возможностях губернатора сегодня - можно сказать, что на местах они практически безграничны. Формально они входят в вертикаль исполнительной власти. Возглавляют ее на местах и подчиняются президенту, главе АП и премьер-министру. В настоящее время губернаторы - это своеобразные феодалы, собственники территорий. Фактически в их распоряжении находится местная бюрократия, силовые структуры, СМИ, наиболее прибыльные отрасли бизнеса. Таким образом, в регионах создаются достаточно стабильные режимы, сменить которые трудно. 

Губернаторы: от Кравчука к Януковичу

«Государевы люди» на местах, коими и являются сегодня главы областных администраций, не всегда обладали той властью, которая есть у них теперь. Весной 1992 президент Леонид Кравчук создал институт представителей президента на местах (в областях), они возглавили новосозданные местные государственные администрации. Это была попытка реформировать советскую систему, создать жесткую исполнительную вертикаль, подчиненную президенту, и ограничить власть облсоветов.

Однако в марте 1993 года Верховная Рада провозгласила, что главы областных и районных советов остаются высшими должностными лицами в регионах. Так началась ожесточенная борьба за власть между президентскими ставленниками и облсоветами, которые отчаянно не хотели ею делиться. В конце концов, в 1994 году институт представителей президента упразднили.

В следующем, 1995 году, новый президент Леонид Кучма упразднил исполкомы при местных советах и восстановил институт представителей президента, которые теперь назывались просто главами местных администраций. За время президентства Кучмы президентскую вертикаль на местах пополнили новые люди, которые умели договариваться с местными депутатами, и в то же время проводить нужную президенту политику.

Политолог Алексей Гарань считает, что главным фактором при назначении была лояльность к президенту. «При всех президентах принцип назначения губернаторов – их лояльность президенту в первую очередь – не отличался. Тем не менее, при назначении губернаторов во времена Кравчука и Кучмы большое значение имела их профессиональная подготовленность.

Тогда еще действовали принципы советской школы кадров – человек должен был пройти все ступени карьеры, им не мог быть какой-нибудь 28-летний выскочка. При Ющенко была другая ситуация – он должен был согласовывать кандидатуры губернаторов с Кабмином, но на самом деле этого не происходило, из-за чего некоторых губернаторов увольняли по политическим соображениям, другие высказывали несогласие с политикой президента и уходили сами», - отмечает эксперт.

Политолог Виктор Небоженко считает, что раньше губернаторами назначались представители региональной элиты, которые были тесно связаны с местным бизнесом, производством, землей, мафией, но позже ситуация изменилась. «В первую очередь, заданием губернатора было хорошо знать социальную и экономическую ситуацию у себя в области, поэтому случайных людей быть просто не могло. Кравчук ставил губернаторами компетентных людей, которые очень хорошо знали область – это у него еще со времен работы в ЦК осталось.

У Кучмы тоже были на первом месте компетентность и способность человека контролировать социально-экономические показатели области, цены и т. д. Что касается Ющенко, то он не разбирался в кадровых вопросах и в людях вообще и увольнял людей по политическим мотивам. В губернаторы пришли демагоги, слабые управленцы и проходимцы».

Примечательно, что в бытность премьер-министром во второй раз Виктор Янукович предложил президенту Виктору Ющенко не назначать, а избирать губернаторов и глав райгосадминистраций, на что последний ответил, что «это приведет к хаосу». После избрания президентом Янукович к собственной идее не возвращался, вместо этого затеяв реформу центральных органов исполнительной власти.

В США, Франции или России человек из районного чиновника не может стать республиканским - он должен пройти все карьерные ступени.

А как у соседей?

Интересно проследить эволюцию института представителей главы государства на местах у нашего соседа – России, ведь после развала Союза там происходили похожие процессы по формированию вертикали власти на местах. Борису Ельцину противостояла местная старая компартийная элита, которая упорно не хотела сдавать позиции. Выходом стало назначение губернаторов вместо их избрания, но не во всех регионах. В части субъектов федерации выборы их глав все-таки проводили.

После известного решения конституционного суда России, которое было принято после запроса губернатора Алтайского края в 1996 году, выборы глав проводились во всех регионах Российской федерации.

В начале 2000-х политика в отношении губернаторов изменилась - новый президент Владимир Путин решил вернуться к практике назначения, обосновав такой шаг потребностью сильной вертикали власти для «противостояния усилившимся террористическим угрозам».

Во время президентства Дмитрия Медведева правила игры опять изменились. Согласно новому федеральному закону, возвращались прямые выборы глав субъектов РФ. На прошедших в октябре выборах победу практически везде одержали действующие губернаторы.

Таким образом, сегодня губернатор в России – это «государево око» в регионе, ему предоставляется право самому формировать администрацию, которую он возглавляет, и единственный «проводник» между Центром и регионом – это тоже губернатор.

Отличий Украины от России в плане местных администраций и их глав не много, украинские губернаторы имеют практически те же полномочия, что и главы местных администраций путинской России.

В Европе по-своему решают вопросы местного самоуправленияи и компетенции местных администраций. Так, наш западный сосед, Польша, еще в 90-х годах провела админреформу, после которой территория государства была поделена на воеводства, повяты и гмины. В Польше гмина стала наименьшей административной единицей, правительство которой полностью распоряжается всем, что расположено на подконтрольной ему территории. Из гмин складываются повяты — районы, из которых в свою очередь формируются воеводства, которых в Польше 16.

Польское правительство не может влиять на решение местных органов самоуправления, а только осуществлять правовой контроль. То есть проверять через маршалка воеводства решения правительства гмины на их соответствие законодательству. Кроме того, счетная палата воеводства осуществляет финансовый контроль расходов.

Кроме этого, все административные единицы у наших соседей независимы друг от друга, но при этом все имеют свои собственные обязанности, никакие функции не дублируются. Не нужно согласовывать принятые решения на других уровнях власти и «выбивать» финансовые средства.

Кстати, польские коллеги неоднократно при разных правительствах консультировали украинские власти в вопросах реформы местного самоуправления, но у нас, в отличие от поляков, процесс реформы не сдвинулся ни на миллиметр…

Губернаторы в Украине. Наши дни

Вступив в должность, Янукович уже по сложившейся традиции поменял всех украинских губернаторов, кроме главы Черниговской ОГА Владимира Хоменко, который добился лояльности президента вступлением в ряды Партии регионов.
За некоторыми исключениями, назначенные президентом губернаторы работают на своих должностях уже почти четыре года. Но есть и области, в которых поменялись руководители, иногда по два раза.

Как видим, одна из основных причин увольнения губернаторов – переход в парламент либо в местные советы после выборов, которые состоялись, соответственно в ноябре 2012 года и в октябре 2010 года. Некоторые губернаторы перешли на работу в правительство, один – в Администрацию Президента.

Несколько губернаторов, по неофициальным данным, «провалили» социально-экономические показатели областей и за это лишились своих должностей, не везде главы ОГА смогли наладить взаимодействие с местными элитами, но увольнение губернаторов Львовской, Ивано-Франковской и Одесской областей все же стоит особняком.

«Если говорить по Франковску и Львову, то Шемчук и Вишиванюк были компромиссными фигурами, которые находили общий язык с разными политсилами. Чуднов и Сало – «политические назначенцы», которые будут более жестко держать линию, продиктованную Центром. Что касается Одессы, то Матвийчука обвиняли в связях с Марковым, это одна из главных причин. В целом, новых губернаторов назначили для правильных результатов на выборах президента, их предшественники явно не могли претендовать на решение этой задачи», - считает Алексей Гарань.

Неоднозначно трактует ситуацию во Львове коллега Гараня, Владимир Фесенко: «На вопрос, почему во Львове решили поменять губернатора, нет простого ответа. Думаю, в данном случае сработала борьба групповых интересов внутри власти. Информированные источники говорят о том, что Сало – креатура Виталия Захарченко. Некоторые кадровые назначения – это его попытка усилить свое влияние на корпус губернаторов. С другой стороны, не лишена смысла и версия о том, что у Шемчука с кем-то были проблемы, или чем-то остался недоволен президент, когда приезжал во Львовскую область».

Львовская область – особенный регион, здесь за четыре года поменялось четыре главы ОГА, и это -рекорд. Причина – в оппозиционности региона, считает Фесенко.

«Феномен Львовщины в том, что она как «пороховая бочка» под любым губернатором. Любой из них, кто приезжает во Львов, даже если он по происхождению львовянин, оказывается на идеологически и политически чужой территории. Сразу же возникают конфликты с местным самоуправлением, с общественным мнением, и в таких условиях очень трудно работать. Вопрос лишь в том, сколько продержится новый губернатор на территории, где оппозиция является наиболее мощной» , - отмечает политолог.

Имена тех, кто пришел на смену уволенным губернаторам, довольно известны как в прошлом, так и сейчас. Так, назначенный одесским губернатором Николай Скорик был председателем Одесского облсовета до того, как Матвийчук стал губернатором, а франковский глава ОГА Василий Чуднов пять лет возглавлял областную организацию Партии регионов. Что же касается назначенного львовским губернатором Олега Сало, то он, возглавляя в 2004-м областную милицию, из-за этого побывал «в немилости» у оранжевой власти.

****

Вероятнее всего, в настощее время главна задача губернаторов – подготовить население к выборам не давлением, а грамотной работой с разными его слоями. Контроль экономических показателей областей и «социалки» - то, чего требует Янукович от трех новых и всех старых губернаторов, которые не хотят лишиться своих должностей.

В нынешних условиях синекура губернаторского места частично утратила свою привлекательность, ведь, учитывая репутацию самого «хлебного» места в области, губернаторы помнят и о всех рисках, связанных с их службой...